5La rente bureaucratique

Loin d'être une pathologie accidentelle, la bureaucratie française est un équilibre stable. Elle produit de l'emploi protégé, de la complexité que seuls les spécialistes maîtrisent, et de la dépendance institutionnelle. Elle est auto-reproductrice par construction.

La rente fiscale a des bénéficiaires identifiables : les ménages qui utilisent les niches, les secteurs qui les ont obtenues, les lobbyistes qui les défendent. La rente foncière a ses propriétaires, la rente corporatiste ses Ordres. Dans chaque cas, on peut pointer un acteur organisé qui capte une fraction de la valeur créée par d'autres. La rente bureaucratique diffère des trois précédentes en ce point précis.

Elle n'a pas de rentier visible. Personne ne se lève le matin en se disant : je vais produire de la complexité réglementaire pour en tirer un avantage. Les fonctionnaires qui rédigent les circulaires croient à leur mission. Les avocats qui interprètent le Code du travail rendent un service réel. La complexité n'est la faute de personne en particulier, et c'est pourquoi elle est si difficile à réformer.

Elle se dépose comme un sédiment. Chaque loi, chaque décret, chaque circulaire ajoute sa couche ; aucune n'enlève celle du dessous ; au bout de soixante ans, le pays marche sur une roche compacte que plus personne ne sait dater. Les coûts de cet empilement (temps perdu, décisions découragées, capitaux qui fuient vers des environnements plus prévisibles) sont réels et documentés, même si aucun bénéficiaire ne peut en être rendu directement responsable.

Plutôt que de chercher des coupables, il faut comprendre comment des acteurs individuellement rationnels, chacun dans son rôle légitime, produisent ensemble un résultat que personne n'a voulu.

L'économie politique de la complexité

Fin 2024, la France comptait 5,9 millions d'agents publics (fonctionnaires d'État, territoriaux et hospitaliers), un emploi sur cinq [89]. Ses dépenses publiques représentaient 57 % du PIB en 2025 [93], le ratio le plus élevé de l'Union européenne après la Finlande. Ces chiffres mesurent la taille de la machine ; ils ne disent rien de la qualité des services rendus, et c'est ce décalage qui fait problème.

Comparons à ce qui est comparable. La France conserve des excellences réelles : l'espérance de vie parmi les plus élevées de l'OCDE, une couverture santé universelle, un réseau d'infrastructures qui tient son rang. Sur la plupart des autres indicateurs, le rapport entre la dépense engagée et le résultat obtenu est défavorable. Un contentieux civil de première instance dure en moyenne 21 mois en France, 7 mois en Allemagne, 6 au Danemark [90]. La satisfaction des citoyens envers leurs administrations s'établit à 52 %, contre 66 % en moyenne dans l'OCDE [92].

Le constat le plus parlant tient en une comparaison simple. L'Allemagne, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède délivrent des niveaux comparables ou supérieurs de protection sociale et de services publics avec des dépenses publiques de 45 à 50 % du PIB, sept à douze points de moins qu'en France [93]. L'ambition sociale est la même ; la différence se joue dans la productivité administrative de chaque euro dépensé. La rente bureaucratique est, mesurée à l'échelle d'un pays, ce qui sépare une dépense publique productive d'une dépense captée par sa propre architecture.

À ce point du constat, le débat public oppose une réponse toute prête : l'État aurait trop grossi, il suffirait de dégraisser. L'objection mérite d'être examinée chiffres en main, car elle contient une part de vrai et une erreur de cible.

La part de vrai d'abord. Depuis la fin des années 1990, l'emploi public a augmenté d'un quart, quand la population gagnait 15 % [458]. Rapporté au nombre d'habitants, l'effectif public est passé d'environ 78 à environ 85 agents pour mille, et la hausse s'est accélérée depuis 2018. Quiconque affirme que les effectifs se contentent de suivre la démographie se trompe.

L'erreur de cible ensuite. Rapportée à l'emploi total, la part du public n'a pas bougé sur la même période ; elle reste autour d'un emploi sur cinq, en très légère baisse même [458]. Et la décomposition dément l'image d'un État central obèse. Les effectifs de l'État ont crû de 8 % en un quart de siècle, moins vite que la population ; l'essentiel de la croissance s'est logé dans la fonction publique territoriale (près de moitié en plus, en partie par transfert de compétences de la décentralisation) et dans l'hospitalière (plus d'un tiers, sous la pression du vieillissement) [458]. Qui veut « dégraisser l'État » devra donc préciser lequel. Le ministère qui rédige les circulaires a maigri en proportion, pendant que grossissaient la mairie qui gère le périscolaire et l'hôpital qui absorbe le grand âge.

La comparaison internationale achève de déplacer la question. Avec 22 % de l'emploi total, la France emploie davantage que la moyenne de l'OCDE (18 %), et nettement moins que la Suède (28 %) [458]. L'Allemagne affiche 11 %, un chiffre en trompe-l'œil, car elle finance publiquement sa santé tout en la faisant opérer par des salariés de droit privé. La Suède, elle, emploie proportionnellement plus d'agents publics que la France, dépense sept points de PIB de moins [93] et obtient des services mieux notés [92]. Le nombre d'agents ne prédit ni le coût ni la qualité.

Ce que je concède. La hausse par habitant est réelle, et les doublons du millefeuille territorial existent ; personne n'a jamais arbitré le total des fonctions support qui se sont empilées au fil des transferts de compétences.

Ce que je maintiens. Un plan uniforme de suppression de postes raterait sa cible : il frapperait le guichet, la classe et le lit d'hôpital en épargnant la circulaire. Ce qui coûte à la France, ce sont les transferts sociaux et le fonctionnement d'une machine devenue illisible ; la rente bureaucratique se mesure à ce que la machine fait de ses agents, bien davantage qu'à leur nombre.

Mais la rente bureaucratique ne vit pas seulement dans la fonction publique. Elle prospère aussi dans une industrie privée dont l'existence dépend entièrement de la complexité du système qu'elle fait traverser à ses clients.

La France compte près de 23 000 experts-comptables inscrits à l'Ordre, épaulés par près de 190 000 collaborateurs [94]. La profession vit d'une demande captive : chaque PME incapable de déchiffrer seule les arcanes du Code général des impôts ou des obligations sociales a besoin d'un intermédiaire pour ne pas se tromper. La profession est légitime et compétente. C'est le volume d'interprétation qu'elle doit fournir, à chaque déclaration et pour chaque règle nouvelle, qui trahit un système mal conçu : l'entreprise française externalise en continu la lecture d'un droit qu'elle ne peut pas suivre.

Le même raisonnement vaut pour les avocats spécialisés en droit social et des affaires (le barreau compte près de 78 000 avocats, en hausse de 25 % en dix ans, et ces spécialités en forment une fraction croissante [95]), pour les consultants en conformité, pour les bureaux d'études et coordinateurs réglementaires de la construction. Ces professions ne créent pas la complexité. Leur existence dépend en revanche de sa perpétuation, ce qui en fait, par position, des défenseurs du statu quo.

Ce secteur privé de la complexité côtoie, dans les commissions consultatives où se fabriquent les réglementations, les représentants des grandes entreprises et l'appareil d'État. Les trois forment une coalition implicite autour du maintien de la complexité.

Les grandes entreprises entretiennent avec la simplification un rapport ambigu. Elles se plaignent publiquement de la surréglementation, à juste titre pour une partie de leurs contraintes. Elles ont aussi beaucoup investi dans leurs infrastructures de conformité, équipes juridiques, processus certifiés, relations établies avec l'administration, et ce coût est amorti. Une simplification le ferait disparaître pour tout le monde, y compris pour les nouveaux entrants qui n'ont pas encore payé. La complexité est en ce sens un avantage concurrentiel invisible pour les acteurs en place ; elle protège les marchés établis sans avoir l'air de les protéger.

Les marchands de complexité (experts-comptables, avocats d'affaires, consultants en conformité) perdent directement du chiffre d'affaires à chaque simplification effective. Leur rôle dans les consultations publiques est naturellement celui de défenseurs de la nuance, de la spécificité, de l'exception, toutes choses qui épaississent le texte.

L'appareil d'État présente une résistance peut-être plus profonde encore. Chaque direction, chaque service, chaque circulaire est la raison d'être de quelqu'un. Simplifier, c'est supprimer des périmètres, des budgets, des postes. Le fonctionnaire qui rédige une réglementation anticipe son extension, jamais sa propre suppression.

Ces trois groupes ne se concertent jamais. Ils n'en ont pas besoin ; l'architecture institutionnelle s'en charge pour eux.

Reste une objection prévisible : et l'Europe ? Une partie de la complexité française est régulièrement imputée à Bruxelles. L'argument est confortable, l'Union imposerait et la France appliquerait. La mission sénatoriale de 2018 sur la surtransposition des directives européennes a documenté un constat constant : la France ajoute aux textes européens des dispositions nationales que le droit communautaire n'imposait pas [102].

La directive Services de 2006 appelait à libéraliser l'enregistrement de plusieurs professions ; la France l'a transposée en préservant intactes les 37 professions du périmètre examiné par l'IGF en 2013. La directive Marchés publics fixe des seuils harmonisés ; la France les a complétés d'un Code de la commande publique de plus de 1 700 articles. Le motif officiel est chaque fois l'exhaustivité du droit national. Le motif réel est souvent la pression d'intérêts français qui obtiennent, au moment de la transposition, un alourdissement protecteur que le texte européen n'exigeait pas.

L'Union produit elle aussi sa propre rente bureaucratique (un AI Act qui contraint les laboratoires européens d'IA pendant que leurs concurrents américains opèrent sans cette charge), et le chapitre 22 examine ce volet européen. Mais la complexité que les entreprises et les citoyens français subissent au quotidien est, pour l'essentiel, une production française déposée sur un socle européen qui ne l'imposait pas.

Ce que cette coalition implicite produit, c'est un coût qui ne figure dans aucun budget, mais qui se paie chaque jour, et de façon inégale selon qui l'on est.

Le coût régressif

La complexité administrative fonctionne comme une taxe, prélevée en temps et en ressources plutôt qu'en euros. Et comme toutes les taxes mal calibrées, elle est régressive.

Une grande entreprise du CAC 40 dispose d'une direction juridique interne, d'un DRH spécialisé en droit social, d'un cabinet d'avocats attitré, d'une équipe de conformité dédiée. Le coût de la complexité y est absorbé, mutualisé, prévisible.

Une PME de douze personnes n'a aucune de ces ressources. Son dirigeant consacre 15 à 20 % de son temps aux tâches administratives, déclarations sociales, contrats de travail, conformité réglementaire, réponses à l'administration, appels d'offres publics [98]. Ce temps manque aux clients, au produit, à l'embauche, à l'innovation. Ce qui détruit la productivité, c'est le coût d'interprétation de la règle bien davantage que la règle elle-même.

Une startup en phase de lancement passe une partie de ses premiers mois sur les formalités, domiciliation, statuts, immatriculation, URSSAF, réglementations sectorielles selon l'activité, pendant que ses concurrentes britanniques ou estoniennes vendent déjà. Depuis le guichet unique de l'INPI, l'immatriculation proprement dite ne prend plus que quelques jours ; c'est le parcours complet de lancement qui s'étire encore sur plusieurs semaines, là où l'Estonie boucle la création d'entreprise en 18 minutes [100].

La taxe de complexité a enfin une face que les statistiques d'entreprises ne montrent pas, celle des droits auxquels on renonce. Un tiers des foyers éligibles au RSA ne le demandent pas, soit environ 3 milliards d'euros par an qui ne parviennent jamais à ceux auxquels la loi les destine ; pour le minimum vieillesse, le non-recours touche une personne éligible sur deux [450]. La cause principale, documentée par la DREES, tient à la complexité même des démarches, dossiers à reconstituer à chaque changement de situation, guichets multiples, peur de l'indu à rembourser. Le système produit ainsi le pire des deux mondes. Les plus outillés optimisent ; les plus fragiles abandonnent.

Le même principe joue entre secteurs. Une filière très réglementée (construction, pharmacie, agroalimentaire, finance) impose un coût de conformité proportionnellement plus lourd à une petite structure qu'à une grande. La réglementation, souvent élaborée avec les acteurs dominants du secteur, est calibrée pour des opérations à leur échelle. Les entrants plus petits butent sur une barrière que les installés ont contribué à dessiner.

Quatre coupes dans le sédiment suffisent à en donner la mesure.

Quatre coupes dans le sédiment

Le permis de construire

L'instruction légale d'un permis de construire dure en principe deux à trois mois. Dans les faits, un projet de taille moyenne attend près de sept mois son autorisation, contre un peu plus de quatre en Allemagne et moins de trois en Angleterre [97]. Et l'obtention n'est qu'une étape. Entre la constitution du dossier, la collecte des avis, les demandes de pièces complémentaires et la purge des recours, le délai global d'un projet atteint couramment quinze à dix-huit mois.

L'écart se loge dans les procédures plutôt que dans les règles de fond. La France n'a pas de normes environnementales ou de sécurité plus exigeantes que les Pays-Bas ; elle a des procédures plus fragmentées, avec davantage d'intervenants obligatoires dont les avis se collectent séquentiellement. Chaque intervenant se justifie individuellement ; ensemble, ils forment un écosystème qui vit sur le délai et sur la multiplicité des étapes.

Pour un promoteur de logements, sept mois d'attente là où l'Allemagne en compte quatre, ce sont des mois de frais financiers sur des terrains achetés, immobilisés, improductifs. Ce coût se répercute intégralement sur le prix du logement final. La rente bureaucratique du permis de construire est une cause directe du prix du logement, rarement citée parce qu'invisible dans la formation des prix. Les rentes se nourrissent d'ailleurs mutuellement : la complexité du permis conforte les promoteurs établis qui maîtrisent les procédures et réduit l'offre neuve, ce qui alimente la pression sur les prix.

Le Code du travail

Le Code du travail français compte plus de 11 000 articles et environ 4 000 pages ; son volume a plus que doublé en vingt ans [96]. Le Danemark tient dans quelques centaines de pages de principes, dans un pays dont les salariés sont statistiquement aussi bien protégés que les salariés français, et dont le chômage est durablement inférieur de plusieurs points.

L'écart reflète la technique de rédaction davantage que la qualité de la protection. Le droit danois pose des principes et des droits fondamentaux, et laisse la négociation collective les ajuster au niveau de la branche et de l'entreprise, avec une forte confiance dans les partenaires sociaux. Le droit français a tenté de tout prévoir, tout codifier, tout encadrer : soixante ans de dépôt continu, où chaque compromis négocié a laissé sa strate sans qu'aucune ne disparaisse jamais.

Le résultat est un texte qu'aucun chef d'entreprise ne peut lire seul et dont la complexité décourage l'embauche. Ce qui dissuade l'employeur tient moins à un droit jugé trop protecteur des salariés qu'à un droit devenu illisible pour lui.

La numérisation sans simplification

La France a numérisé son administration. FranceConnect fonctionne, impots.gouv.fr est devenu l'un des services fiscaux numériques les plus utilisés d'Europe, le programme « Dites-le nous une fois » permet à l'administration de récupérer automatiquement des données déjà communiquées. Ce sont de vraies réussites.

Mais dans la majorité des cas, la numérisation a posé une interface moderne sur un processus inchangé. On remplit le formulaire en ligne, qui génère un PDF, qu'il faut signer à la main, scanner, puis renvoyer par courrier à une adresse qui change selon le département et l'année. L'interface est du XXIᵉ siècle ; le processus est du XXᵉ.

L'Estonie a reconçu ses processus pour l'ère numérique dès le départ, sans héritage institutionnel à préserver, au lieu de numériser des formulaires papier. 99 % de ses services publics sont accessibles en ligne en moins de trois minutes et la déclaration d'impôts pré-remplie prend cinq minutes [100].

Copier un modèle né dans un contexte post-soviétique, à une échelle et sans l'héritage qui sont les nôtres, n'aurait guère de sens. La leçon est ailleurs. La simplification radicale exige de reconstruire plutôt que d'optimiser l'existant ; la numérisation qui préserve les processus n'allège rien, elle ajoute une couche technologique sur un édifice qui en comptait déjà trop.

L'hôpital public et le tiers administratif

Aucune institution française n'illustre mieux la sédimentation que l'hôpital public. Les infirmiers y consacrent jusqu'à 30 % de leur temps de travail à des tâches non cliniques [154] : saisie des actes dans des logiciels redondants, transmissions aux agences et organismes de tutelle, codage tarifaire, traçabilité qualité. Chacune de ces obligations est défendable individuellement. Aucun acteur n'a jamais arbitré combien il en faut au total.

Le résultat est une institution dont une part croissante du temps de travail documente au lieu de soigner. La Cour des comptes le montre : la filière administrative représente environ 10 % des effectifs hospitaliers et a même reculé entre 2013 et 2019 [157]. La charge documentaire ne s'est donc pas déportée vers un bataillon de gestionnaires ; elle s'est reportée sur les soignants eux-mêmes, à qui incombent désormais l'essentiel de la saisie, du codage et de la traçabilité. Cette inflation est la conséquence directe de cadres réglementaires (financement, qualité, sécurité, données de santé) que chaque réforme a superposés sans jamais en retirer aucun.

L'effet est doublement régressif. Pour les patients, l'attente aux urgences a gagné 45 minutes en dix ans pour s'établir à une médiane de trois heures, et près de 5 000 lits ont été fermés en 2023 [155], pendant que les budgets continuent de croître. Pour les soignants, plus d'un hospitalier sur deux déclare souffrir d'anxiété ou de surcharge psychologique [154], et une fraction importante de cette surcharge vient de la part administrative qui a pris l'espace du soin.

Le chapitre 10 revient sur la réforme du système de santé dans sa globalité. Un hôpital dont le tiers du temps soignant part dans les obligations administratives n'est pas un hôpital sous-financé. C'est un hôpital où l'argent public arrive, et où une part croissante n'atteint plus le patient.

Ces quatre coupes posent une question plus inconfortable. Si le problème est si documenté, si visible, si coûteux, pourquoi les réformes successives n'ont-elles jamais abouti ?

Pourquoi les réformes échouent

La loi PACTE de 2019 est le cas d'école le plus récent. Elle devait « libérer les entreprises », simplifier leur création, assouplir les seuils réglementaires. Elle a été préparée avec soin, concertée pendant des mois, portée par un ministre déterminé. Elle compte 221 articles [99].

Son rapport d'évaluation officiel, publié trois ans après l'adoption, conclut à un bilan « mitigé » sur la simplification effective. La raison tient à la consultation elle-même. Chaque groupe d'intérêt concerné par une mesure de simplification a fait valoir son exception, son cas particulier, son régime dérogatoire. Les organisés répondent aux consultations ; ils ont les équipes pour produire des contributions de cinquante pages en six semaines. Le diffus (les PME, les créateurs, les indépendants) n'a pas ce temps. Le texte final préserve l'essentiel du statu quo sous une forme légèrement modernisée.

Chaque « choc de simplification » des gouvernements successifs a suivi la même trajectoire depuis quarante ans : annonce ambitieuse, consultation large, texte dilué, résultats décevants. Le paradoxe est constitutif. Les gouvernements démocratiques qui veulent réformer consultent les parties prenantes, parce que c'est légitime et souvent nécessaire ; quand celles-ci ont un intérêt direct au maintien du statu quo, la consultation devient le véhicule du blocage. Réformer la réglementation exige donc des dispositifs que ce processus ne peut pas capturer.

Ce qui fonctionne ailleurs

Trois expériences internationales montrent que la simplification est possible, à condition de modifier l'architecture institutionnelle, au-delà des seules intentions politiques.

Le one-in-two-out britannique, instauré sous Cameron en 2013, pose un principe simple : toute nouvelle réglementation impose la suppression de deux réglementations existantes de charge équivalente [101]. La règle est plus puissante qu'il n'y paraît. Ajouter des règles était politiquement facile, car les bénéficiaires sont identifiables et les coûts diffus ; le one-in-two-out rend l'ajout et la suppression inséparables, ce qui oblige à ouvrir des combats que les ministères préfèrent éviter. Sur la période 2013-2016, avant que le Brexit n'absorbe toute l'énergie politique, le bilan officiel a mesuré une réduction nette de la charge réglementaire sur les PME, de l'ordre du milliard de livres d'économies. Le dispositif a même été durci en one-in-three-out en 2016, avant d'être discrètement abandonné.

La limite du modèle est connue. Quand le gouvernement répond à une crise (financière, sanitaire, climatique), la règle devient une contrainte que l'urgence justifie de suspendre. Les couches de crise se déposent alors sans que l'obligation de suppression s'applique ; or les crises sont précisément le moment où la réglementation croît le plus vite.

Les clauses sunset procèdent autrement : toute réglementation expire automatiquement à date fixe, cinq ans par exemple, sauf renouvellement explicite justifié devant une commission indépendante d'évaluation d'impact. Le dispositif attaque le dépôt à sa source, puisque les règles doivent périodiquement se justifier ou disparaître. Appliqué en Suisse et dans plusieurs États américains, il n'a jamais été testé à grande échelle en France. Son avantage sur le one-in-two-out est de s'appliquer automatiquement, sans combat politique actif à chaque suppression.

L'architecture numérique native est le troisième modèle. L'Estonie n'a pas simplifié ses formulaires administratifs ; elle les a supprimés. Dès 1991, elle a conçu une infrastructure où le citoyen ne transmet ses données qu'une seule fois à l'État, l'administration se les partageant en interne au lieu de les redemander : le principe once-only, couplé à une identité numérique souveraine [100].

Le once-only est techniquement faisable en France, où l'infrastructure existe partiellement (FranceConnect, accès de la DGFiP aux données fiscales). Ce qui manque est la décision politique de l'étendre à l'ensemble des interactions entre l'État, les citoyens et les entreprises.

L'écart entre la façade numérique et la réalité du processus se mesure. L'observatoire piloté par la DINUM recense environ 84 % des démarches phares de l'État comme « disponibles en ligne » [156], mais la disponibilité d'un formulaire ne dit rien de la continuité numérique du parcours, et une part substantielle des démarches courantes exige encore une rupture analogique, signature manuscrite, scan d'original, courrier recommandé ou convocation physique. Les exemples sont quotidiens : le titre de séjour (formulaire en ligne, convocation préfectorale obligatoire, pièces originales), le recours URSSAF (courrier recommandé encore requis). La France se classe autour du 18ᵉ rang de l'Union européenne au eGovernment Benchmark de la Commission, loin derrière l'Estonie ou le Danemark [156]. La numérisation est réelle, mais c'est une numérisation des formulaires ; la refonte des processus n'a pas eu lieu.

Ce qu'on peut faire en France

La Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) existe, dispose de compétences réelles, a produit des analyses sérieuses. La compétence existe ; ce qui manque, c'est le pouvoir de simplifier.

La DITP peut recommander. Elle ne peut ni bloquer une réglementation nouvelle dépourvue d'évaluation d'impact sérieuse, ni imposer la suppression d'une règle existante en échange d'une règle nouvelle. Elle n'a pas de veto réglementaire.

La loi de simplification de la vie économique promulguée le 27 mai 2026 illustre la limite. Après deux ans de navette, elle crée bien un « test entreprises » et un conseil de simplification chargés d'évaluer la charge des textes nouveaux, mais sans pouvoir contraignant, et plusieurs de ses articles ont été censurés par le Conseil constitutionnel quelques jours avant la promulgation. Sa trajectoire reproduit exactement l'engrenage décrit plus haut.

Trois mesures changeraient l'équilibre.

La première : un veto réglementaire indépendant. Toute nouvelle réglementation dont le coût net pour les entreprises et les citoyens dépasse un seuil défini devrait recevoir l'approbation d'un régulateur indépendant, à l'image du Regulatory Policy Committee britannique, sur la base d'une évaluation d'impact rigoureuse incluant le coût de conformité pour les PME et une comparaison avec les pays voisins.

La deuxième : un one-in-one-out à la française. Toute nouvelle réglementation de portée générale impose une suppression ou une simplification de charge équivalente dans le même domaine. L'asymétrie forcée est le ressort décisif ; elle rend chaque ajout politiquement coûteux, ce qui sélectionne naturellement les réglementations les plus justifiées.

La troisième : étendre le once-only à l'ensemble des interactions entre administration, entreprises et citoyens. D'ici 2030, plus aucun formulaire ne devrait demander à un citoyen ou à une entreprise une donnée déjà transmise à une administration française. Le principe est simple, la mise en œuvre exigeante (interopérabilité des systèmes d'information, protection des données, référentiels à jour), mais techniquement résoluble avec les outils existants. Le bénéfice se calcule sur un coin de table : environ trois cents heures administratives économisées par entreprise et par an [103], valorisées à un coût complet de 35 euros l'heure (souvent, en réalité, du temps de dirigeant qui vaut bien davantage), soit autour de 10 000 euros par an et par PME ; près de deux mois de travail rendus aux clients, au produit, à l'embauche.

Ces trois mesures agissent sur la production des règles. Un quatrième chantier porte sur l'appareil qui les applique. La commission d'enquête du Sénat sur les agences, opérateurs et organismes consultatifs (rapport de juillet 2025) a recensé une centaine d'agences, plus de 400 opérateurs et plus de 300 organismes consultatifs. Cette prolifération nourrit le dépôt de règles autant qu'elle en résulte. La même commission invite toutefois à la lucidité sur les gains, car les économies réalistes d'une rationalisation tournent autour de 540 millions d'euros, loin des milliards régulièrement annoncés. La rationalisation vaut d'abord pour la lisibilité qu'elle rend, davantage que pour les crédits qu'elle libère.

Un cinquième chantier porte sur celui qui produit les règles, l'État employeur. L'État et ses opérateurs forment le premier employeur de France, et le gèrent encore largement comme une masse indifférenciée. La Cour des comptes en a documenté les symptômes : une gestion des ressources humaines de l'Éducation nationale restée massive et impersonnelle, une rémunération à la performance marginale, un recours croissant aux contractuels (plus d'un agent sur cinq désormais) sans stratégie d'ensemble [451]. Or une administration qui ne peut ni reconnaître ses bons éléments, ni corriger ses défaillances, ni recruter vite là où les compétences manquent compense par ce qu'elle sait produire, c'est-à-dire des circulaires. La simplification des démarches et la modernisation du management public sont les deux faces d'une même réforme ; on ne fera pas durablement la première avec un appareil privé des moyens de la seconde.

Le coût de la réforme est essentiellement humain et politique, mais il mérite d'être posé en chiffres, car une proposition sans prix ne vaut rien. Le poste le plus lourd est l'infrastructure du once-only, l'équivalent d'un grand programme numérique d'État ; le veto réglementaire et la DITP renforcée se contentent de quelques dizaines de millions annuels. En régime de croisière, l'ensemble reste autour de 100 à 150 millions d'euros par an, quand les heures rendues aux seules PME se comptent en milliards ; le tableau récapitulatif détaille ces ordres de grandeur.

La vraie résistance viendra des professions et des services dont le périmètre se réduit, et leur poids se mesure. Le marché de l'interprétation comptable et fiscale pèse autour de 15 à 20 milliards d'euros par an, auxquels s'ajoutent la fraction du barreau spécialisée en droit social et des affaires et les consultants en conformité. Une simplification effective qui réduirait d'un dixième le volume d'interprétation demandé déplacerait donc de l'ordre de 20 000 emplois et de 2 milliards d'euros d'activité, vers le conseil à plus forte valeur (stratégie, financement, transmission) pour les cabinets qui sauront pivoter, vers d'autres secteurs pour les autres. Ces oppositions seront organisées ; c'est pourquoi le veto réglementaire indépendant, qui soustrait les décisions de simplification à la pression des groupes d'intérêt, est la condition préalable des réformes sectorielles.

Le calendrier tient en trois jalons. Le one-in-one-out ne demande ni loi nouvelle ni budget ; il s'applique dès la première loi de finances du mandat. Le veto réglementaire indépendant demande un texte organique et un recrutement ; il peut être opérationnel en année N+1. Le once-only complet demande trois ans, la première année pour les référentiels et l'identité numérique des entreprises, les deux suivantes pour raccorder une à une les administrations, en commençant par celles qui produisent le plus de formulaires. Trois ans, c'est long pour l'entreprise qui remplit aujourd'hui les mêmes cases pour la cinquième fois, et bien peu au regard de quarante ans de promesses de simplification.

Qui gagne, qui perd. Les gagnants sont diffus et nombreux : le dirigeant de PME qui récupère près de deux mois de travail par an, la startup qui vend au lieu de remplir, l'allocataire qui touche un droit sans reconstituer son dossier à chaque changement de situation, le soignant qui documente moins et soigne plus. Les perdants sont concentrés et organisés. Les cabinets de conformité et une partie de la filière comptable verront leur marché captif se réduire de quelques milliards d'euros par an ; les directions ministérielles productrices de normes perdront des périmètres et des postes ; les grandes entreprises perdront l'avantage concurrentiel invisible que leur conférait une complexité déjà amortie. Une réforme qui ne fâcherait personne resterait un rapport de plus ; celle-ci sait qui elle dérange.

Budget récapitulatif, chapitre 5.

Ces montants sont des ordres de grandeur, calés sur le budget des autorités indépendantes existantes et sur le coût des grands programmes numériques d'État. Ils sont sans commune mesure avec les gains, environ 10 000 euros par an et par PME pour le seul once-only, soit plusieurs milliards d'euros annuels rendus au travail productif à l'échelle du pays.

Les quatre rentes examinées jusqu'ici (fiscale, foncière, corporatiste, bureaucratique) ont en commun un point décisif : elles portent sur des positions économiques et institutionnelles qui se conquièrent au fil d'une vie. On peut, en théorie, entrer dans une profession réglementée, acheter un bien dans un quartier protégé, structurer son patrimoine pour bénéficier d'une niche, apprendre à se repérer dans la complexité administrative. Ces rentes sont régressives, mais elles restent, au moins formellement, accessibles.

La cinquième rente ne ressemble à aucune des quatre précédentes. Elle ne se conquiert pas ; elle se reçoit. Elle ne récompense ni le travail, ni l'effort, ni même la connaissance des règles. Elle récompense la position d'origine, l'événement le plus arbitraire qu'un individu puisse subir : sa naissance. Et parce qu'elle s'inscrit en amont de tout effort, elle amplifie toutes les autres. Qui hérite d'un patrimoine paie moins d'impôts, accède plus facilement à la propriété dans les zones tendues, s'oriente plus aisément vers les professions protégées, et se repère mieux dans le labyrinthe administratif. C'est la rente que la République s'était engagée à corriger en priorité, et c'est, paradoxalement, celle qu'elle corrige le moins. Le chapitre suivant l'examine.

Les sources de ce chapitre figurent dans l'annexe, références [89] à [103], [154] à [157], [450], [451] et [458].