5La rente bureaucratique

La seule des six qui n'ait aucun bénéficiaire à désigner. Elle se dépose toute seule, personne ne l'a voulue, et c'est bien pour cela qu'on n'en vient pas à bout.

Repensez à la dernière démarche administrative que vous avez faite en ligne. À quel moment avez-vous dû imprimer une page, la signer à la main, la scanner, puis la renvoyer ? Combien de fois avez-vous saisi une information que l'État possédait déjà ?

Cette expérience banale est le visage quotidien de la quatrième rente, qui diffère des trois précédentes sur un point décisif : elle n'a pas de rentier. Personne ne se lève le matin en se disant qu'il va produire de la complexité réglementaire pour en tirer un avantage. Les agents qui rédigent les circulaires croient à leur mission. Les avocats qui interprètent le code du travail rendent un service réel.

Elle se dépose comme un sédiment. Chaque loi, chaque décret, chaque circulaire ajoute sa couche, aucune n'enlève celle du dessous, et au bout de soixante ans le pays marche sur une roche compacte que plus personne ne sait dater. Les coûts de cet empilement sont réels et documentés. Aucun bénéficiaire n'en est directement responsable.

La machine et son rendement

La France comptait fin 2024 près de six millions d'agents publics, un emploi sur cinq [89]. Ses dépenses publiques atteignent 57 % de la richesse produite, le ratio le plus élevé de l'Union européenne après la Finlande [93]. Ces chiffres mesurent la taille de la machine. Ils ne disent rien de ce qu'elle produit.

Le pays réussit encore beaucoup de choses : une espérance de vie parmi les plus élevées, une couverture santé universelle, des infrastructures qui tiennent leur rang. Sur beaucoup d'autres indicateurs, le rapport entre la dépense et le résultat déçoit. Un contentieux civil de première instance dure en moyenne vingt et un mois en France, sept en Allemagne, six au Danemark [90]. La satisfaction des citoyens envers leurs administrations atteint 52 %, contre 66 % en moyenne dans les pays développés [92].

Une comparaison tranche le débat. L'Allemagne, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède délivrent des niveaux comparables ou supérieurs de protection sociale avec des dépenses publiques de 45 à 50 % de leur richesse, sept à douze points de moins que nous [93]. L'ambition sociale est la même. Toute la différence est dans ce que chaque euro produit en sortant de la machine.

Le débat public a sa réponse toute prête : l'État aurait trop grossi, il suffirait de dégraisser. Cette réponse contient une part de vrai et une erreur de cible, et les chiffres permettent de les séparer.

Ce que je concède. Depuis la fin des années 1990, l'emploi public a augmenté d'un quart quand la population gagnait 15 % [458]. Rapporté aux habitants, l'effectif public est passé d'environ 78 à 85 agents pour mille, et la hausse s'est accélérée récemment. Affirmer que les effectifs suivent simplement la démographie est faux.

Ce que je maintiens. Le détail dément l'image d'un État central obèse. Les effectifs de l'État ont crû de 8 % en un quart de siècle, moins vite que la population ; l'essentiel de la croissance s'est logé dans les communes, par transfert de compétences, et dans les hôpitaux, sous la pression du vieillissement [458]. La Suède emploie proportionnellement plus d'agents publics que nous, dépense sept points de moins et obtient des services mieux notés. Le nombre d'agents ne prédit ni le coût ni la qualité. Un plan uniforme de suppression de postes frapperait le guichet, la classe et le lit d'hôpital en épargnant la circulaire.

Ceux qui vivent du labyrinthe

La rente ne prospère pas seulement dans les administrations. Une industrie privée entière vit de faire traverser le labyrinthe à ses clients.

La France compte près de 23 000 experts-comptables épaulés par 190 000 collaborateurs [94]. La profession est légitime et compétente, et sa demande est captive : aucune PME ne peut déchiffrer seule les arcanes du code des impôts et des obligations sociales. C'est le volume d'interprétation à fournir, déclaration après déclaration, qui trahit un système mal conçu. L'entreprise française externalise en continu la lecture d'un droit qu'elle ne peut pas suivre. Le même raisonnement vaut pour les avocats en droit social et des affaires, les consultants en conformité, les coordinateurs réglementaires de la construction. Ces métiers ne créent pas la complexité. Leur existence dépend de sa perpétuation.

Dans les commissions consultatives où se fabriquent les règles, ils siègent aux côtés des grandes entreprises et de l'appareil d'État. Ces trois groupes ne se concertent jamais, et l'architecture s'en charge pour eux.

Les grandes entreprises entretiennent avec la simplification un rapport ambigu. Elles s'en plaignent publiquement, souvent à juste titre. Elles ont aussi beaucoup investi dans leurs directions juridiques, leurs processus certifiés et leurs relations avec l'administration, et ce coût est amorti depuis longtemps. Une simplification le ferait disparaître pour tout le monde, y compris pour les entrants qui ne l'ont pas encore payé. La complexité est un avantage concurrentiel invisible pour ceux qui sont déjà là ; elle protège les marchés établis sans en avoir l'air.

La résistance la plus tenace vient de l'appareil d'État lui-même. Chaque direction, chaque service, chaque circulaire est la raison d'être de quelqu'un. Simplifier revient à supprimer des périmètres, des budgets, des postes. L'agent qui rédige une réglementation en anticipe l'extension, jamais sa propre disparition.

Une objection revient toujours : et l'Europe ? La mission sénatoriale sur la surtransposition a établi l'inverse de ce qu'on croit. La France ajoute régulièrement aux textes européens des dispositions que le droit communautaire n'imposait pas [102]. La directive sur les marchés publics fixe des seuils harmonisés ; nous les avons complétés d'un code de la commande publique de plus de 1 700 articles. Le motif affiché est l'exhaustivité du droit national. Le motif réel est souvent la pression d'intérêts français qui obtiennent, au moment de la transposition, l'alourdissement protecteur que Bruxelles n'exigeait pas.

Une taxe payée en temps

La complexité fonctionne comme un prélèvement, acquitté en heures plutôt qu'en euros. Comme tout prélèvement mal calibré, elle est régressive.

Un grand groupe dispose d'une direction juridique, d'un spécialiste du droit social, d'un cabinet attitré, d'une équipe de conformité. Le coût y est absorbé, mutualisé, prévisible. Une PME de douze personnes n'a rien de tout cela. Son dirigeant consacre 15 à 20 % de son temps aux tâches administratives [98]. Ce temps manque aux clients, au produit, à l'embauche.

Si vous dirigez une entreprise, comptez les heures que vous passez chaque semaine sur des obligations déclaratives. Multipliez par quarante-sept semaines. La moyenne française tourne autour de trois cents heures par an [103], soit près de deux mois de travail. Valorisées au coût complet, elles représentent environ 10 000 euros par entreprise et par an.

La face la plus dure de cette taxe n'apparaît pourtant dans aucune statistique d'entreprise. Un tiers des foyers éligibles au RSA ne le demandent pas, soit environ 3 milliards d'euros par an qui n'arrivent jamais à ceux à qui la loi les destine ; pour le minimum vieillesse, une personne éligible sur deux passe à côté [450]. La cause principale, documentée par la DREES, est la complexité elle-même : des dossiers à reconstituer à chaque changement de situation, des guichets multiples, la peur de devoir rembourser un indu.

Le système produit ainsi le pire des deux mondes. Les mieux outillés optimisent. Les plus fragiles renoncent.

Une femme qui a droit à une allocation et qui ne la demande pas n'est pas une statistique de non-recours. C'est quelqu'un qui a ouvert le site, buté sur une pièce introuvable, remis au lendemain, reçu un courrier réclamant un justificatif de trois ans, et fini par se dire que ce n'était sans doute pas pour elle. Le droit existait, il était voté, financé, inscrit dans la loi. Il s'est arrêté à la porte d'un formulaire. Une société qui vote des droits qu'elle rend impraticables se ment deux fois : en les proclamant, puis en s'étonnant qu'ils ne changent rien.

Quatre carottes de forage

Quatre exemples donnent l'épaisseur du dépôt.

Le permis de construire. L'instruction dure en principe deux à trois mois. Dans les faits, un projet de taille moyenne attend près de sept mois, contre un peu plus de quatre en Allemagne et moins de trois en Angleterre [97]. L'écart vient des procédures, car les règles de fond sont les mêmes : nos normes environnementales et de sécurité ne dépassent pas les néerlandaises, mais nos avis obligatoires se collectent les uns après les autres au lieu d'être demandés ensemble. Pour un promoteur, trois mois d'attente supplémentaires sont trois mois de frais financiers sur un terrain immobilisé, et ce coût se retrouve intégralement dans le prix du logement. La rente bureaucratique nourrit ainsi la rente foncière du chapitre 3.

Le code du travail. Il compte plus de 11 000 articles et environ 4 000 pages, et son volume a plus que doublé en vingt ans [96]. Le droit danois tient en quelques centaines de pages de principes, dans un pays où les salariés sont statistiquement aussi bien protégés et le chômage durablement plus bas de plusieurs points. Tout est dans la technique de rédaction. Le Danemark pose des principes et laisse la négociation collective les ajuster ; la France a tenté de tout prévoir, et soixante ans de compromis ont laissé chacun leur strate. Ce qui décourage l'employeur français n'est pas la protection des salariés ; c'est un droit qu'il ne peut plus lire.

La numérisation de façade. L'administration française a de vraies réussites, de FranceConnect au service des impôts en ligne. Dans la majorité des cas pourtant, elle a posé une interface moderne sur un processus inchangé. On remplit un formulaire en ligne qui produit un document à imprimer, signer, scanner et renvoyer. L'observatoire de la direction du numérique recense 84 % des démarches phares comme disponibles en ligne [156], mais la disponibilité d'un formulaire ne dit rien de la continuité du parcours, et la France se classe autour du dix-huitième rang européen pour l'administration numérique. L'Estonie a fait l'inverse : plutôt que de numériser ses formulaires, elle a reconçu ses processus, et 99 % de ses services publics sont accessibles en ligne en moins de trois minutes [100]. Copier un pays de 1,3 million d'habitants sans héritage administratif n'aurait pas de sens. Ce qui se transpose, c'est le principe : la simplification radicale exige de reconstruire, quand la numérisation qui préserve les processus ajoute une couche de plus.

L'hôpital. Les infirmiers y consacrent jusqu'à 30 % de leur temps à des tâches non cliniques [154], saisie dans des logiciels redondants, transmissions aux tutelles, codage tarifaire, traçabilité qualité. Chaque obligation se défend séparément. Personne n'a jamais arbitré combien il en faut au total. La Cour des comptes établit d'ailleurs que la filière administrative représente environ un dixième des effectifs hospitaliers et a même reculé [157] : la charge documentaire ne s'est pas déportée vers des gestionnaires, elle est retombée sur les soignants. Un hôpital dont le tiers du temps soignant part dans la paperasse n'est pas un hôpital sous-financé. C'est un hôpital où l'argent public arrive sans atteindre le patient.

Pourquoi les réformes échouent

La loi PACTE offre le cas d'école. Elle devait libérer les entreprises, simplifier leur création, assouplir les seuils. Préparée avec soin, concertée pendant des mois, portée par un ministre déterminé, elle compte 221 articles [99]. Son rapport d'évaluation officiel conclut à un bilan mitigé.

La consultation elle-même a produit ce résultat. Chaque groupe concerné a fait valoir son exception, son cas particulier, son régime dérogatoire. Les organisés répondent aux consultations, car ils ont les équipes pour produire cinquante pages en six semaines. Les dispersés, les PME, les créateurs, les indépendants, n'ont pas ce temps. Le texte final préserve le statu quo sous une forme modernisée.

Chaque choc de simplification annoncé depuis quarante ans a suivi la même trajectoire. Le paradoxe est sans issue par l'intérieur : un gouvernement démocratique consulte parce que c'est légitime, et quand les consultés ont intérêt au statu quo, la consultation devient l'instrument du blocage. Réformer suppose donc des dispositifs que ce processus ne peut pas capturer.

Trois dispositifs qui résistent à la capture

Un veto réglementaire indépendant. Toute réglementation nouvelle dont le coût net dépasse un seuil défini devrait recevoir l'approbation d'une autorité indépendante, sur la base d'une évaluation d'impact incluant le coût de conformité pour les PME et la comparaison avec les pays voisins. Le Royaume-Uni dispose d'un tel comité depuis quinze ans.

Une règle d'échange. Toute réglementation nouvelle de portée générale impose la suppression ou l'allègement d'une charge équivalente dans le même domaine. Le principe, appliqué outre-Manche sous une forme plus dure encore, a produit une réduction nette mesurée de la charge pesant sur les PME [101]. Sa force est de rendre l'ajout et la suppression inséparables, alors qu'ajouter une règle ne coûtait rien politiquement : les bénéficiaires sont identifiables, les coûts diffus. La limite est connue : chaque crise fournit la raison de suspendre la règle, et les crises sont précisément les moments où le droit croît le plus vite. Une clause d'expiration automatique, qui oblige chaque texte à se justifier tous les cinq ans devant une commission indépendante, referme cette échappatoire.

Le principe de la donnée unique. D'ici cinq ans, plus aucun formulaire ne devrait demander à un citoyen ou à une entreprise une information déjà transmise à une administration française. L'infrastructure existe en partie. Manque la décision de l'étendre à toutes les interactions. C'est le poste le plus coûteux de ce chapitre, l'équivalent d'un grand programme numérique d'État, et le seul dont le retour se compte en milliards d'heures rendues au travail productif.

L'ensemble représente 100 à 150 millions d'euros par an en régime de croisière, quand les seules heures rendues aux PME se chiffrent en milliards d'euros.

Un quatrième chantier porte sur celui qui produit les règles. L'État et ses opérateurs forment le premier employeur du pays, et ils se gèrent encore comme une masse indifférenciée. La Cour des comptes en documente les symptômes : une gestion des ressources humaines restée impersonnelle dans l'Éducation nationale, une reconnaissance de la performance quasi inexistante, un recours croissant aux contractuels sans stratégie d'ensemble [451]. Une administration qui ne peut ni distinguer ses bons éléments, ni corriger ses défaillances, ni recruter vite là où les compétences manquent compense par ce qu'elle sait produire, c'est-à-dire du texte. Simplifier les démarches et moderniser le management public sont les deux faces d'une même réforme, et la première ne tiendra pas durablement sans la seconde.

Budget récapitulatif, chapitre 5.

Qui gagne, qui perd. Les gagnants sont nombreux et dispersés : le dirigeant de PME qui récupère deux mois de travail par an, la startup qui vend au lieu de remplir, l'allocataire qui touche un droit sans reconstituer son dossier, le soignant qui documente moins et soigne davantage. Les perdants sont concentrés et organisés. Le marché de l'interprétation comptable et fiscale pèse 15 à 20 milliards d'euros par an ; une simplification qui en réduirait le volume d'un dixième déplacerait de l'ordre de 20 000 emplois, vers le conseil à plus forte valeur pour les cabinets qui sauront pivoter. Les directions productrices de normes perdront des périmètres. Les grandes entreprises perdront un avantage concurrentiel qu'elles n'avouent jamais. Une réforme qui ne fâcherait personne resterait un rapport de plus.

Les quatre rentes examinées jusqu'ici portent sur des positions qui se conquièrent au fil d'une vie. On peut entrer dans une profession protégée, acheter dans un quartier verrouillé, structurer son patrimoine, apprendre à lire le labyrinthe. Elles sont régressives et restent, au moins formellement, accessibles.

La dernière ne se conquiert pas. Elle se reçoit à la naissance, et elle amplifie toutes les autres.

Les sources de ce chapitre sont publiées en ligne, références [89] à [103], [154], [156], [157], [450] et [458].