14Qui paie l'abondance

L'addition de toutes les propositions de ce livre, ce qu'elle représente vraiment, et par où elle se finance sans augmenter la pression sur ceux qui la subissent déjà.

Deux questions, à prendre dans l'ordre. Combien la France dépense-t-elle chaque année en dépenses publiques ? Et combien coûte, selon vous, l'ensemble des réformes proposées dans ce livre ?

La dépense publique française approche 1 600 milliards d'euros par an, soit 57 % de la richesse produite, le ratio le plus élevé des grandes économies mondiales [412]. L'addition de ce livre se situe entre 49 et 60 milliards d'euros par an en régime de croisière, auxquels s'ajoutent 6 à 8 milliards d'investissements ponctuels étalés sur les cinq premières années.

Autrement dit, entre 1,7 et 2,1 % de la richesse nationale, ou 3 à 4 % de dépense publique supplémentaire dans un pays qui en engage déjà seize cents milliards. Le chiffre est sérieux sans être vertigineux, et c'est ce qui rend la discussion possible.

Qui règle l'addition, alors ?

Ce que coûte le livre

Le détail figure dans la liste des mesures publiée en ligne, mais les grandes masses méritent d'être posées ici.

La santé, la sécurité et la justice représentent le poste le plus lourd, avec l'effort de prévention doublé, l'intégration de la médecine prédictive au parcours remboursé, la refonte de la police de proximité, le plan sur les violences intrafamiliales et l'ouverture de l'accès au droit. L'école, la formation et l'innovation viennent ensuite, avec la revalorisation enseignante et le financement réel des reconversions. Le logement, la rénovation énergétique et la mobilité forment le troisième bloc. L'énergie et l'agriculture pèsent moins que ce que l'on croit, car l'essentiel y passe par des garanties d'État et par une redistribution à enveloppe constante.

Deux précisions comptables évitent les doubles comptes. Le chèque alimentaire relève à la fois de la politique agricole et de la prévention sanitaire ; il n'est compté qu'une fois. Les garanties accordées aux nouveaux réacteurs et au réseau électrique ne sont pas des dépenses budgétaires : elles ne coûtent rien tant que les opérateurs restent solvables, et le contribuable les honore dans le cas contraire. Ce risque est réel et il est assumé ; il n'est pas une dépense.

Aucun programme politique n'a jamais présenté cette addition, et la raison en est simple. Les programmes politiques français annoncent des mesures sans les additionner, ou additionnent des dépenses sans nommer leurs financements. Les deux exercices sont plus confortables que celui-ci, parce qu'ils permettent de ne fâcher personne. Un chiffrage complet, en revanche, désigne nécessairement ceux qui paieront, et c'est la raison pour laquelle il est si rare.

Cette réticence a une cause plus profonde que la lâcheté individuelle. Les gouvernements successifs, de droite comme de gauche, ont dépensé au-delà des recettes pendant quarante ans, reporté les réformes qui coûtent immédiatement et ne rapportent qu'après l'élection, et laissé la dette franchir 3 500 milliards d'euros [412]. Aucun de ces choix n'était irrationnel du point de vue de celui qui le faisait : chacun optimisait un horizon de cinq ans dans un système qui ne récompense que cet horizon. C'est le même mécanisme que celui des rentes de la première partie, appliqué au temps plutôt qu'à l'argent. Une génération capte ce qui revient aux suivantes, et personne n'a jamais eu à l'assumer devant elles.

Ce qu'on dépense déjà mal

La première source de financement ne demande aucun prélèvement nouveau. Elle consiste à cesser de payer ce qui ne marche pas.

Les dépenses fiscales. La France y consacre environ 92 milliards d'euros par an, à travers 465 niches recensées [413]. Le chapitre 2 a détaillé la méthode : passer chaque dispositif à une question unique, bâtit-il la France de demain ou protège-t-il celle d'hier, et voter les suppressions dans un texte unique plutôt qu'une par une. Le rendement d'une réforme graduelle et respectueuse des droits acquis se situe autour de 50 milliards d'euros par an à maturité.

Les allègements de cotisations. Le dispositif issu de la transformation du crédit d'impôt compétitivité représente environ 22 milliards d'euros par an [414]. Son effet sur l'emploi est bien documenté au voisinage du salaire minimum, et beaucoup moins au-delà. Maintenir intégralement les allègements jusqu'à 1,6 fois le salaire minimum, là où ils fonctionnent, et recentrer la tranche supérieure, soit une dizaine de milliards, sur les secteurs exposés à la concurrence internationale avec des engagements vérifiables d'investissement et de formation : la mesure dégage plusieurs milliards sans toucher aux emplois qu'elle protège réellement.

Les exemptions d'assiette sociale. La Cour des comptes chiffre à environ 18 milliards d'euros par an le manque à gagner sur les seuls compléments de salaire exonérés [449]. Le chapitre 2 a montré la boucle : chaque exemption creuse le déficit social, le déficit nourrit le discours sur l'excès de dépenses, et l'on demande aux assurés de combler par des franchises un trou organisé du côté des recettes.

Les aides à l'apprentissage, multipliées par trois en quelques années pour atteindre environ 12 milliards par an [415], financent aujourd'hui indistinctement les contrats qui n'auraient pas existé sans elles et ceux qui auraient eu lieu de toute façon. Un ciblage sur les métiers en tension dégagerait 3 à 4 milliards sans réduire les contrats utiles.

Les soutiens aux énergies fossiles, que l'OCDE évalue à environ 8 milliards d'euros par an pour la France [416], financent l'inverse exact de ce que le chapitre 8 propose. Leur extinction progressive, assortie d'un accompagnement des secteurs concernés, est affaire de simple cohérence.

Une revue sérieuse de l'ensemble, qui n'en retiendrait qu'une fraction prudente, dégagerait entre 15 et 25 milliards d'euros par an, sans augmenter d'un centime les prélèvements. Simplement en arrêtant ce qui ne marche pas.

Ce qui se rembourse

Une partie de l'addition n'est pas une dépense. C'est un investissement dont le retour est documenté, et confondre les deux fausse tout le raisonnement.

La prévention sanitaire en offre le cas le plus net, avec un retour médian de quatorze euros par euro investi sur les programmes évalués. La rénovation énergétique se rembourse sur les économies d'énergie que les ménages paient déjà à leur fournisseur. Les places d'hébergement judiciaire coûtent une fraction d'une place de prison. Le financement des reconversions professionnelles évite des années d'indemnisation. La formation des professions de santé intermédiaires rapporte plusieurs fois son coût à l'Assurance maladie.

Ces retours ont un défaut commun : ils arrivent entre cinq et vingt ans après la dépense, c'est-à-dire toujours après l'élection suivante. C'est la raison pour laquelle ils ne sont jamais engagés, et c'est pourquoi ce livre propose de les sortir de l'arbitrage budgétaire annuel par des engagements pluriannuels sanctuarisés. Sans cette règle, chaque loi de finances tranchera comme elle tranche depuis quarante ans, en faveur de l'urgence contre l'investissement.

Les recettes nouvelles

Le solde restant appelle des recettes, et il vaut mieux dire lesquelles que laisser croire que tout se financera par des économies.

La fiscalité successorale. Le chapitre 6 a exposé la réforme : abattement préservé à 200 000 euros par enfant, ce qui laisse la quasi-totalité des successions françaises exonérées, fermeture des régimes d'exception qui permettent aux plus grands patrimoines de contourner le barème, et progressivité réelle au sommet. Rendement estimé entre 10 et 20 milliards d'euros par an, affectés exclusivement à un fonds d'égalisation des opportunités.

L'unification de la fiscalité du capital et du travail. Le chapitre 2 en a établi le principe et le rendement, entre 10 et 20 milliards par an, en refermant au passage la mécanique qui permet à un patrimoine de se former, de se dépenser et de se transmettre sans jamais produire d'impôt sur le revenu.

La fiscalité carbone avec redistribution intégrale. C'est la mesure que la France a ratée une fois, et la leçon de 2018 est claire : une taxe carbone sans contrepartie visible frappe d'abord ceux qui n'ont aucune alternative. Le dispositif qui fonctionne, pratiqué au Canada et en Suisse, reverse intégralement le produit aux ménages sous forme forfaitaire. Les ménages modestes, qui émettent moins en valeur absolue, reçoivent alors davantage qu'ils ne paient, et le signal-prix continue d'orienter les comportements. La condition posée au chapitre 9 reste valable : la taxe s'applique là où une alternative existe.

La fiscalité nutritionnelle, en relevant la TVA réduite dont bénéficient aujourd'hui les produits ultra-transformés, dégage 2 à 3 milliards affectés au chèque alimentaire, ce qui referme la boucle entre la recette et la dépense.

La contribution des grandes plateformes numériques, dont l'assiette échappe encore largement à l'impôt français, relève d'une négociation européenne davantage que d'une décision nationale, et le chapitre 13 a expliqué pourquoi.

Quatre objections méritent une réponse, car elles reviendront à chaque étape.

« Les rendements annoncés sont optimistes. » C'est possible, et c'est pourquoi les fourchettes sont larges. Prenons l'hypothèse basse de chaque ligne : la réforme reste finançable, avec un solde plus mince et une trajectoire de désendettement plus lente. L'ordre de grandeur ne dépend d'aucune hypothèse héroïque, parce que le gisement principal, les dépenses fiscales, est recensé chaque année par l'administration elle-même dans un document public.

« Supprimer des niches, c'est augmenter les impôts. » Non, et le chapitre 2 l'a démontré par l'arithmétique : les taux français sont élevés parce que l'assiette est trouée, et ceux qui n'ont accès à aucune niche paient plein tarif pour financer ceux qui en ont une. Une assiette large autorise des taux plus bas, comme la Suède l'a établi en une seule loi.

« Les capitaux et les entreprises partiront. » L'argument a été traité au chapitre 2 : l'échange automatique d'informations couvre désormais l'essentiel des places financières, et la mobilité fiscale réelle des grandes fortunes est très inférieure à ce que le débat suppose. Le risque existe, il est mesurable, et il ne justifie pas de renoncer.

« Ce programme suppose un État compétent, ce qu'il n'est pas. » C'est l'objection la plus sérieuse, et le chapitre 5 lui a donné sa réponse : rien de ce qui précède ne repose sur un pari d'efficacité administrative soudaine. L'État fixe des règles et des incitations, des opérateurs variés exécutent sous contrat mesuré en résultats, une instance indépendante publie les bilans, et le Parlement arrête ce qui ne fonctionne pas. C'est précisément parce que l'administration française produit mal que le programme repose sur des règles plutôt que sur des plans.

Le tableau

Le solde ne finance pas une dépense supplémentaire. Il va à la réduction du déficit structurel, qui tourne autour de 130 milliards d'euros par an, et dont ce programme absorberait ainsi entre un quart et la moitié.

Voilà le point le plus important de ce chapitre, et le moins attendu. Un programme de cette ampleur peut réduire le déficit plutôt que le creuser, parce que l'essentiel de son financement consiste à cesser de payer des dispositifs dont personne ne défend plus l'efficacité, sinon leurs bénéficiaires.

La règle qui manque

Une dernière pièce manque, et elle n'a rien de comptable.

La France emprunte depuis quarante ans pour financer indistinctement ses investissements et son fonctionnement courant, et sa dette dépasse aujourd'hui 3 500 milliards d'euros [412]. Emprunter pour construire une ligne ferroviaire, un réacteur ou une université est légitime, puisque ceux qui rembourseront en profiteront. Emprunter pour payer des dépenses de fonctionnement revient à faire régler par ses enfants la consommation courante de ses parents, et c'est exactement l'une des rentes que la première partie de ce livre a documentées.

La règle à inscrire tient en peu de mots : la dette finance l'investissement, jamais le fonctionnement. Elle suppose une définition rigoureuse de l'investissement, contrôlée par une instance indépendante, faute de quoi chaque ministère reclassera ses dépenses courantes en investissements d'avenir dès la première année.

Cette règle entraîne une conséquence que ce livre assume. Certaines des réformes proposées ici prendront quinze ou vingt ans à produire leurs effets, et il faudra les tenir pendant trois ou quatre alternances. C'est exactement ce que le chapitre 12 rend possible, et c'est pourquoi la réforme des règles du jeu conditionne toutes les autres.

Reprenez les deux nombres du début. Seize cents milliards de dépense publique annuelle, contre cinquante à soixante milliards pour l'ensemble de ce livre. Le rapport est de un à trente.

La France n'a jamais eu un problème de moyens. Elle a un problème d'affectation, et l'affectation actuelle a des bénéficiaires qui savent parfaitement pourquoi ils la défendent.

Le chapitre suivant leur donne la parole, en examinant les objections les plus sérieuses qu'on peut opposer à tout ce qui précède.

Les sources de ce chapitre sont publiées en ligne, références [412] à [416], [43], [45] et [449].