12Les règles du jeu

Une démocratie qui défait à chaque alternance ce qu'elle a construit, un débat public sans faits communs, et un pays qui discute mal de sa propre composition. Trois conditions sans lesquelles rien de ce livre ne tient.

Depuis vos dix-huit ans, combien de fois la France a-t-elle changé d'avis sur le nucléaire ? Combien de réformes des retraites avez-vous vues passer ?

Cinq réformes des retraites en trente ans, sans que le problème de fond soit réglé. Une politique nucléaire retournée à cent quatre-vingts degrés en moins d'une décennie, qui a laissé le pays à découvert quand la crise du gaz est arrivée, et qui a pesé lourd dans les 72 milliards d'euros de bouclier tarifaire [128]. La France décide beaucoup et tient peu.

Trois conditions décident du sort de tous les chapitres précédents. Des règles qui survivent à l'alternance, faute de quoi chaque chantier de ce livre meurt au scrutin suivant. Des faits partagés, sans lesquels aucun arbitrage ne peut être compris ni accepté. Et une idée claire de qui compose le pays, parce qu'on ne construit rien de commun avec des gens dont on refuse de parler.

Ce qui ne tient pas

Commençons par le symptôme, puisqu'il est massif. En février 2026, 87 % des Français estimaient que les responsables politiques ne se préoccupent pas assez de ce que pensent les citoyens, et 78 % disaient n'avoir aucune confiance dans la politique, un record depuis que la mesure existe [281]. La confiance dans le gouvernement mesurée par l'OCDE est tombée de 34 % à 22 % en deux ans, très en dessous de la moyenne des pays comparables. Cette défiance n'a rien d'une humeur ; elle enregistre une expérience répétée, celle de décisions annoncées, contestées, votées, suspendues, puis reprises à zéro.

Trois pannes la produisent.

La première est l'absence de garde-fous. En France, n'importe quelle décision peut être défaite par une majorité d'une voix au scrutin suivant. Cette souplesse a été pensée comme une vertu démocratique, et elle en est une pour les choix réversibles. Elle devient un défaut coûteux pour tout ce qui engage au-delà d'un mandat. Une centrale se construit en quinze ans, une filière industrielle en vingt, une réforme de l'école produit ses effets sur une génération. Aucun de ces horizons ne survit à une règle du jeu où chaque majorité peut tout reprendre.

Le nucléaire en offre la démonstration complète. Une loi fixe l'objectif de réduire la part du nucléaire à la moitié du mix électrique, une centrale ferme, des investissements de maintenance sont différés. Huit ans plus tard, une autre loi commande de nouveaux réacteurs [133][134]. Entre les deux, la filière a perdu des compétences, les industriels ont gelé leurs plans, et le pays a payé la crise énergétique au prix fort. Personne n'a eu tort séparément : chaque décision était cohérente avec la majorité qui l'a prise. C'est leur succession qui a transformé une crise du gaz en crise française.

La deuxième panne est l'absence de consensus construit en amont. La France décide d'abord et négocie ensuite, sous la pression de la rue. La réforme des retraites de 2023 a été adoptée sans vote de l'Assemblée nationale, contre l'opinion documentée de 70 % des Français, au terme de semaines de conflit [282]. Deux ans plus tard, sans changement de majorité, elle était suspendue et l'âge de départ gelé, pour un coût de près de 2 milliards d'euros.

D'autres démocraties procèdent dans l'ordre inverse. L'Irlande, sur des sujets autrement plus explosifs que les retraites, a expérimenté des assemblées citoyennes tirées au sort, qui délibèrent pendant des mois avec des experts contradictoires avant de formuler une recommandation soumise au référendum. Sur l'avortement, question qui avait déchiré le pays pendant trente ans, la recommandation a été adoptée par deux tiers des votants. Le dispositif ne produit pas de miracle. Il produit la seule chose que la France n'obtient jamais : une décision que les perdants acceptent, parce qu'ils ont vu comment elle s'est construite.

La troisième panne est la centralisation. Environ 20 % des dépenses publiques françaises sont décidées au niveau local, contre 50 % en Allemagne et 60 % en Suisse [288]. Cette architecture a un défaut peu discuté : elle propage les erreurs à l'échelle du pays entier. Une réforme conçue à Paris s'applique d'emblée à soixante-neuf millions de personnes, sans avoir été éprouvée nulle part. En Allemagne, un Land teste, se trompe, corrige, et les quinze autres regardent. L'erreur reste locale, l'apprentissage devient collectif.

Ces trois pannes ont un point commun, et il explique pourquoi elles résistent à la bonne volonté. Aucune ne résulte d'un défaut de caractère de la classe politique française. Elles découlent d'une architecture conçue pour un objectif précis, qui était de permettre l'alternance après les blocages de la Quatrième République. La Cinquième a magnifiquement réussi ce qu'on lui demandait : produire des majorités capables de décider vite. Elle n'a jamais été outillée pour la question inverse, celle de savoir ce qui doit survivre au changement de majorité. Un régime optimisé pour alterner produit mécaniquement des politiques qui alternent.

C'est pourquoi les remèdes ne relèvent ni de l'exhortation ni du changement d'hommes. L'architecture a besoin des pièces qui lui manquent, sans qu'on touche à celles qui fonctionnent.

Quatre réformes changent cet équilibre, et aucune ne demande de bouleverser la Constitution.

Une règle de stabilité pour les décisions de long terme : les engagements pluriannuels lourds, programmation énergétique, trajectoire budgétaire, investissements d'infrastructure, sont votés à une majorité renforcée et ne peuvent être défaits qu'à la même majorité. C'est ce que la France fait déjà, sans le dire, pour ses lois de programmation militaire, qui traversent les alternances depuis quarante ans.

Des assemblées citoyennes en amont des réformes structurantes, tirées au sort, dotées de temps et d'expertise contradictoire, dont la recommandation est soit reprise, soit rejetée par un vote motivé du Parlement. L'obligation de motiver le rejet est la pièce décisive : elle transforme un exercice consultatif en contrainte politique.

Une décentralisation de l'expérimentation : autoriser explicitement des régions à tester des dispositifs différents pendant une durée définie, avec évaluation publique et généralisation conditionnée aux résultats. C'est la seule manière de découvrir ce qui marche sans le faire payer au pays entier.

Une instance d'évaluation indépendante qui publie les bilans des politiques publiques et met le Parlement en position d'arrêter ce qui ne fonctionne pas. La France évalue peu, tard, et sans conséquence. Un dispositif qui ne produit pas ses effets doit s'éteindre par défaut plutôt que se reconduire par inertie.

Une objection se présente immédiatement, et elle est sérieuse. Verrouiller des décisions à une majorité renforcée revient à lier les mains des générations suivantes, ce qui est exactement ce que ce livre reproche aux rentiers. Tout dépend de ce qu'on verrouille. Une majorité renforcée protège une trajectoire et son financement, jamais un contenu. Elle rend difficile d'abandonner un programme énergétique en cours de route ; elle laisse entièrement libre de choisir quelles technologies il finance, à quel rythme et pour quel prix. La distinction est la même que pour un budget militaire pluriannuel, que personne ne considère comme une atteinte à la souveraineté du Parlement suivant.

Quelque chose de plus profond se joue ici, que les Français perçoivent mieux que leurs institutions. Une démocratie ne promet pas que la décision sera la bonne. Elle promet deux choses seulement : que la règle sera la même pour tous, et que ceux qui ont perdu pourront gagner la fois suivante sans avoir à casser quoi que ce soit. La première promesse s'abîme quand certains obtiennent des exceptions ; c'est tout l'objet de la première partie de ce livre. La seconde s'abîme quand plus rien ne subsiste d'un mandat à l'autre, car la perspective de gagner un jour perd son sens si ce qu'on gagne est immédiatement défait. Une majorité qui sait qu'elle ne pourra pas tout reprendre est aussi une opposition qui accepte plus facilement de perdre.

Ces réformes touchent directement aux rentes de la première partie. Les 92 milliards de niches fiscales existent parce qu'une niche créée par un gouvernement peut être défaite et ne l'est presque jamais : son bénéficiaire est organisé et vote, ses victimes sont dispersées et ne s'organisent pas. Une clause d'extinction automatique, une évaluation publiée et un vote motivé pour reconduire renversent cette asymétrie sans qu'aucun ministre ait à affronter chaque lobby séparément.

Ce qu'on ne partage plus

Une démocratie peut fonctionner avec des désaccords profonds. Elle ne peut pas fonctionner sans faits communs, car sans eux le débat ne porte plus sur ce qu'il faut faire, mais sur ce qui est vrai.

La France a investi environ 35 milliards d'euros sur dix ans, dont treize de fonds publics, pour couvrir le territoire en très haut débit [261]. Dans le même temps, environ 8 millions de personnes, plus de 15 % de la population, utilisent peu ou jamais internet, et la proportion atteint 62 % chez les plus de 75 ans [259]. Le pays a financé le tuyau et négligé la robinetterie.

Cet écart a une conséquence directe et coûteuse. Prendre rendez-vous en préfecture, déclarer ses revenus, renouveler une carte Vitale sont devenus des actes numériques qui supposent une connexion et une compétence qu'une personne sur six ne possède pas. L'État paie alors deux fois : il finance la dématérialisation d'un côté et maintient les guichets de l'autre, puisque le canal numérique n'a absorbé aucune demande chez ceux qui ne peuvent pas le suivre [262]. L'Estonie, dont 99 % des services publics sont en ligne, a déployé simultanément des médiateurs numériques dans chaque commune [100]. Le volet humain coûte entre 500 millions et un milliard d'euros par an, et c'est lui qui rentabilise les milliards déjà dépensés.

La deuxième fracture est celle de la confiance dans l'information. La France se classe régulièrement en bas des comparaisons internationales, avec 29 % de confiance dans les nouvelles, quarante et unième sur quarante-huit pays, contre 63 % en Finlande [264]. Ce chiffre ne mesure pas la qualité du journalisme français, qui reste élevée. Il mesure la perception d'un public qui voit se concentrer la propriété des médias entre quelques mains et qui n'a aucune raison évidente de distinguer, dans le flux, ce qui a été vérifié de ce qui ne l'a pas été.

L'argent public y contribue à contretemps. Les aides à la presse représentent de l'ordre de 600 millions d'euros par an, dont l'essentiel sous forme indirecte, taux de TVA très réduit et tarifs postaux privilégiés, qui bénéficient mécaniquement aux titres les plus gros [266]. L'aide au pluralisme proprement dite, qui cible les journaux fragiles à faibles ressources publicitaires, pèse une vingtaine de millions. Autrement dit, l'essentiel du soutien public renforce la concentration qu'une petite fraction tente de corriger. La Norvège fait l'inverse et consacre plus de 100 euros par habitant et par an à un soutien explicitement dirigé vers les médias régionaux et les titres de niche qui ne seraient pas viables autrement [265].

Trois corrections en découlent. Basculer les aides indirectes vers des aides au pluralisme conditionnées à des critères de déontologie vérifiables, indépendance de la rédaction, transparence de l'actionnariat, existence d'une charte opposable. Doter l'audiovisuel public d'une loi de programmation pluriannuelle qui le sorte de l'arbitrage budgétaire annuel, comme la défense et la justice. Et généraliser, de l'école primaire à la formation des adultes, un enseignement de résilience cognitive qui apprend à identifier une source, à reconnaître un procédé de manipulation et à distinguer une corrélation d'une causalité. Ce dernier volet coûte peu et produit ses effets sur vingt ans, ce qui explique qu'aucun gouvernement ne s'y attelle.

Les plateformes ont changé quelque chose de plus profond que ce que le diagnostic courant retient. Le problème principal n'est pas qu'elles diffusent des mensonges, même si elles le font. Il est qu'elles ont substitué à un espace public commun une collection d'espaces privés qui ne se recoupent plus. Deux voisins qui votaient différemment lisaient autrefois le même journal régional et regardaient le même journal télévisé ; ils partageaient les faits et se disputaient sur les conclusions. Ils reçoivent aujourd'hui deux flux distincts, calibrés chacun sur ce qui retient leur attention, et se disputent désormais sur les faits eux-mêmes. Un désaccord politique est fécond ; un désaccord sur le réel ne mène nulle part.

Ce qui produit cet effet n'est pas une intention malveillante mais un modèle économique. Un algorithme réglé sur le temps passé sélectionne ce qui indigne, puisque l'indignation retient mieux que la nuance. Exiger la transparence des critères de recommandation, ouvrir les données d'audience à la recherche publique et rendre les responsables techniques auditables ne relève donc pas de la censure : cela revient à demander à une infrastructure devenue centrale de rendre compte de ses règles, comme on l'exige déjà d'une banque ou d'un opérateur de réseau.

Une dernière menace est trop souvent laissée aux seuls services de renseignement. L'ingérence informationnelle d'États étrangers n'est plus une hypothèse : elle est documentée, outillée, et elle cible précisément les fractures qu'un pays laisse ouvertes. Une société où 29 % des gens font confiance à leurs médias offre une surface d'attaque qu'aucun dispositif technique ne compensera. La meilleure défense contre la manipulation extérieure reste un débat intérieur qui fonctionne.

Qui est autour de la table

Vient enfin la question que le débat français traite le plus mal, alors qu'elle décide de tout le reste : de qui parle-t-on quand on dit « nous » ?

Deux mouvements démographiques la posent, et le pays les discute séparément alors qu'ils forment les deux faces du même problème.

Le premier est le vieillissement. Le système de retraites a été conçu quand l'espérance de vie des hommes atteignait environ soixante ans pour un âge légal fixé à soixante-cinq. L'espérance de vie après 65 ans est aujourd'hui de 19,9 ans pour les hommes et 23,6 ans pour les femmes, contre une douzaine et une quinzaine d'années dans les années soixante [317]. La France compte 17,3 millions de retraités [316]. Aucun réglage à la marge ne fera disparaître cette arithmétique.

Le débat français se concentre pourtant sur un seul paramètre, l'âge légal, qui est aussi le plus injuste. L'espérance de vie en bonne santé à cinquante ans varie de huit ans entre un cadre supérieur et un ouvrier [318]. Un maçon qui a commencé à dix-huit ans a accumulé quarante-six ans de travail physique à soixante-quatre ; un consultant qui a commencé à vingt-cinq en a accumulé trente-neuf, derrière un bureau. Leur imposer la même borne au nom de l'égalité produit une inégalité que chacun constate et que le système refuse de nommer.

La Suède procède autrement depuis vingt-cinq ans, avec une fenêtre de départ flexible entre 63 et 70 ans où le montant s'ajuste automatiquement à l'espérance de vie et à la croissance [319]. La règle n'a pas fait disparaître le débat, elle l'a déplacé : on discute des paramètres de la formule au lieu de refaire la loi tous les six ans. Ouvrir une fenêtre progressive, permettre la retraite partielle en travaillant à 80, 60 ou 40 % avec une pension correspondante et sans pénalité fiscale, et intégrer une pénibilité mesurée sur le terrain, sans s'en remettre aux déclarations : trois pièces qui rendent le système à la fois soutenable et défendable.

Une injustice plus discrète mérite d'être nommée, parce qu'elle concerne les plus vulnérables. Un système de retraite qui verse des pensions calculées sur une carrière complète pénalise mécaniquement ceux dont la carrière ne l'a pas été : les femmes qui se sont arrêtées, les travailleurs à temps partiel subi, ceux qui ont enchaîné les contrats courts que le chapitre 11 décrit. Ces trajectoires produisent des pensions faibles chez des gens dont l'espérance de vie est déjà plus courte, si bien que le système leur prend davantage et leur rend moins, deux fois. Aucun débat sur l'âge légal ne corrige cela ; seule une révision des règles de calcul et des minima le fait.

Le vieillissement est par ailleurs traité comme une charge alors qu'il est aussi un marché. Plus de 22 millions de personnes de soixante ans et plus vivront en France d'ici quinze ans, avec des besoins que presque personne ne prend au sérieux. Huit millions de logements nécessitent des travaux d'adaptation pour rester habitables avec l'âge [322], et la filière qui devrait les réaliser n'existe qu'à l'état artisanal. Le pays qui saura industrialiser l'adaptation du logement, les services à domicile et les technologies d'autonomie exportera ce savoir-faire à toute l'Europe, qui vieillit derrière nous.

Le second mouvement est migratoire, et la France y gaspille précisément ce qui lui manque. Quelque part dans le pays, un médecin formé à Damas ou à Alger surveille l'entrée d'un centre commercial, pendant que son diplôme attend qu'une commission le valide [309]. À quarante kilomètres, une commune cherche un médecin traitant, comme 6,7 millions de Français. Cette scène ne relève d'aucune fatalité : elle résulte de procédures de reconnaissance des qualifications dont la lenteur n'a aucune justification sanitaire, comme le chapitre 4 l'a montré.

Le débat public pose la question en termes de volumes quand elle se pose en termes de flux et de conditions. Étudiants, travailleurs qualifiés, regroupement familial, demandeurs d'asile et migrations irrégulières relèvent de logiques entièrement différentes, appellent des politiques distinctes, et sont discutés comme un seul bloc. Trois décisions produiraient plus d'effet que dix débats. Autoriser le travail des demandeurs d'asile dès le dépôt du dossier, ce qui supprime l'inactivité forcée qui produit à la fois de la dépense publique et de la délinquance de subsistance. Accélérer la reconnaissance des diplômes étrangers dans les métiers en tension, avec évaluation rapide des compétences réelles, comme l'Allemagne le pratique. Et faire de l'apprentissage intensif du français une obligation réciproque, financée sérieusement par l'État et exigée du nouvel arrivant, car le contrat d'intégration que la France signe n'est aujourd'hui honoré par aucune des deux parties.

Le chapitre 10 a établi ce que la recherche dit de la sécurité : l'écart apparaît à la deuxième génération, en Europe et pas aux États-Unis, ce qui met en cause le contexte d'accueil et non l'origine. La conséquence pratique est que la politique d'intégration est une politique de sécurité de moyen terme, et que les traiter dans deux ministères qui ne se parlent pas garantit l'échec des deux.

Le débat français n'entend jamais une évidence pourtant décisive pour ce livre : l'immigration et le vieillissement se répondent arithmétiquement. Un pays dont la population active diminue et dont les besoins de soins explosent a besoin de bras et de compétences, et il en a besoin dans les métiers précisément où les tensions sont les plus fortes : la santé, l'aide à domicile, le bâtiment, l'agriculture saisonnière. Ce constat ne tranche aucun débat sur les volumes ni sur les conditions, qui restent des choix politiques légitimes. Il interdit seulement de discuter des deux sujets comme s'ils n'avaient aucun rapport, ce que la France fait pourtant depuis trente ans, avec un ministère qui cherche des soignants et un autre qui explique qu'il y a trop d'arrivants.

Le contrat d'intégration mérite d'être pris au sérieux par ses deux signataires. L'État doit financer un apprentissage linguistique intensif qui fonctionne, reconnaître les qualifications en mois plutôt qu'en années, et sanctionner réellement la discrimination à l'embauche que vingt ans de tests sur CV documentent sans que rien ne bouge. Le nouvel arrivant doit apprendre la langue, respecter les règles communes et s'inscrire dans le travail. Un contrat qu'une seule partie honore n'est pas un contrat, et c'est aujourd'hui la situation dans les deux sens.

Budget récapitulatif, chapitre 12.

Le détail figure dans la liste des mesures publiée en ligne.

Qui gagne, qui perd. Gagnent tous ceux qui subissent aujourd'hui l'instabilité des règles, c'est-à-dire les industriels qui investissent à quinze ans, les collectivités qui planifient, et les ménages qui paient les factures de l'hésitation. Gagnent les 8 millions de Français que le numérique a laissés sur le quai. Gagnent les journaux fragiles, aujourd'hui écrasés par des aides qui favorisent les gros. Gagnent les métiers pénibles, à qui la retraite flexible rend des années de vie en bonne santé. Gagnent les médecins étrangers dont les diplômes dorment et les communes qui les cherchent. Perdent les majorités successives, qui renoncent à défaire l'œuvre de la précédente. Perdent les grands groupes de presse, dont les aides indirectes se redéploient. Perdent les administrations centrales, qui cèdent au terrain le droit d'expérimenter autrement. Et perd, plus généralement, celui qui tire avantage du fait que les règles changent souvent, car c'est toujours celui qui a les moyens de suivre.

Une démocratie se juge moins à la qualité de ses débats qu'à la durée de vie de ses décisions. La France discute beaucoup, vote souvent, et recommence sans cesse. Chacune de ces reprises a un coût que personne n'inscrit nulle part, et qui se compte pourtant en dizaines de milliards, en filières perdues et en confiance qui ne revient pas.

Reprenez le compte que vous avez fait en ouvrant ce chapitre. Ces réformes successives n'ont pas échoué faute d'intelligence ou de courage. Elles ont échoué parce que rien, dans nos règles, n'oblige une décision à survivre à celui qui l'a prise.

Le chapitre suivant sort des frontières pour examiner ce que la France peut faire à une échelle qu'elle ne contrôle pas seule.

Les sources de ce chapitre sont publiées en ligne, références [76], [100], [128], [133], [134], [259] à [267], [281], [282], [288], [293], [309], [316] à [322].